برای تعریف حقوق اداری بهتر است ابتدا به تعریف مفاهیم مرتبط با آن بپردازیم. حقوق اداری شاخه‌ای از حقوق عمومی داخلی است که در مقاله‌ی حقوق عمومی چیست به طور مبسوط به آن پرداخته‌ایم، لذا در این مطلب توضیح مختصری راجع به آن بیان می‌کنیم و می‌بینیم که حقوق اداری چیست.
حقوق عمومی مجموعه قواعد حاکم بر روابط دولت و کارگزاران آن با مردم و بالعکس است. منطور از حقوق عمومی داخلی، تفکیک بین دو مفهوم حقوق عمومی داخلی و بین المللی است. حقوق عمومی داخلی مربوط به روابط داخل در مرزهای جغرافیایی یک کشور است و حقوق عمومی بین‌المللی ناظر بر روابط دولت‌ها با یکدیگر در عرصه‌ی جهانی است.
یکی از شاخه‌های مهم حقوق عمومی داخلی، حقوق اساسی است. حقوق اساسی از شکل دولت و سازمان قوای عالیه‌ی حکومتی یعنی قوه قضاییه، مجریه و مقننه و صلاحیت و وظایف هریک از آنها بحث می‌کند.
حقوق اداری متمم و مکمل حقوق اساسی است. بدین معنا که هریک از قوای حکومتی برای انجام وظایف‌شان، سازمان‌هایی را ایجاد می‌کنند تا در انجام امور اجرایی به آنها کمک کنند. حقوق اداری به مطالعه‌ی سازمان‌ها و وظایف و اختیارات سازمان‌هایی که مجموع آنها قوه مجریه را تشکیل می‌دهد، می‌پردازد.
اعمال قوه مجریه
اعمال اجرایی قوه مجریه دو نوع است:
- اعمال اداری؛
- اعمال سیاسی یا حکومتی.
اعمال اداری به معنای محدود خود، مربوط به اعمال عادی و روزمره‌ی زندگی اجتماعی است. مانند انواع خدمات اجتماعی، فرهنگی، تعاونی و شهری از قبیل آب، برق، تلفن، ایجاد وسایل ارتباطاتی و مخابراتی، تهیه‌ی ارزاق عمومی، تأمین بهداشت و رفاه همگانی، ایجاد مدارس و مراکز آموزشی و درمانی، تنظیم ترافیک شهری و بالاخره حفظ نظم و امنیت در جامعه. اعمال سیاسی مانند اعلان جنگ، عقد صلح، برقرار کردن روابط سیاسی و دیپلماتیک با دیگر کشورها اداره‌ی امور بیگانگان، سیاست‌گذاری‌های اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی و غیره.
به عبارت دیگر، موضوع اعمال اداری دو چیز است: یکی حفظ نظم عمومی در جامعه و دیگری تأمین نیازها و خدمات عادی روزانه و تکراری. و موضوع اعمال سیاسی و حکومتی نیز تصمیم‌گیری‌ها و برنامه‌ریزی‌هایی است که در جامعه، در سطح هیئت حاکمه مطرح می‌شود.
تمایز بین اعمال سیاسی و اداری قوه مجریه از آن جهت دارای اهمیت است که اولا فقط اعمال اداری را تشکیل می‌دهد و ثانیا اینکه این دو عمل از نظام حقوقی واحدی پیروی نمی‌کنند.
باید خاطر نشان کرد که تعیین مرز مشخصی بین اعمال اداری و اعمال سیاسی، امر ساده‌ای نیست. زیرا بسیاری از امور مانند نظم و امنیت عمومی، تهیه‌ی ارزاق همگانی، آموزش ملی و انتصاب مأموران که در نگاه اول، یک عملِ اداریِ ساده جلوه می‌کند، ممکن است دارای جنبه‌ی سیاسی باشد و در وضع عمومی و آینده‌ی کشور تأثیر بگذارد. برای مثال انتصاب یا تغییر یک بخشدار یا فرماندار در یک بخش یا شهرستان، یا حمل یک محموله‌ی جنگی در نقاط مرزی ممکن است پرمفهوم و معنی‌دار باشد و ممکن است نشان تغییر سیاست دولت یا نشان قدرت او تلقی شود.
پس به عنوان جمع‌بندی می‌گوییم: موضوع حقوق اداری، اعمال قوه مجریه است به استثنای آنچه به روابط قوه‌ی مزبور با سایر قوا و نیز روابط با دولت‌های خارجی مربوط می‌شود.
امتیازات حقوق عمومی
نکته‌ی دیگری که در حقوق اداری حائز اهمیت است، امتیازات حقوق عمومی است که توضیح آن خالی از لطف نیست. امتیازات حقوق عمومی را اصطلاحا امتیازات ناشی از حق حاکمیت دولت یا امتیازات قدرت عمومی یا امتیازات خارج از حقوق خصوصی نیز می‌نامند. ویژگی این امتیازات آن است که دولت می‌تواند آنها را به طور یک‌جانبه، یعنی بدون جلب رضایت افراد، علیه آنها به کار گیرد و این درست مغایر اصول حقوق مدنی است که مبتنی بر برابری و آزادی اراده‌ی افراد است. در ادامه به ذکر مواردی از این قبیل می‌پردازیم.
به عنوان مثال در قراردادهای پیمانکاری که دولت برای احداث راه‌ها یا سایر امور عمرانی منعقد می‌کند، دولت حق دارد در صورت لزوم به طور یک‌جانبه، تعهدات اضافی به پیمانکار خود تحمیل کند یا آنها را تنها به لحاظ منافع عمومی فسخ و لغو کند، درحالی‌که چنین اعمالی خلاف اصول قانون مدنی است. همچنین در طرح‌های عمرانی و احداث یا توسعه‌ی معابر و نظایر آن که دولت نیاز به زمین دارد و نمی‌تواند به آسانی و قیمت عادلانه آنها را کسب کند یا مالکان حاضر به فروش زمین خود نیستند، دولت مجبور است با استفاده از قوانین خاص، از مالکان سلب مالکیت کند و هدف عمومی خود را اعمال کند.
حال آنکه قاعده‌ی سلب مالکیت که در حقوق اداری، دولت به آن متوسل می‌شود، معادلی در قانون مدنی ندارد و مقررات این قانون اجازه نمی‌دهد که افراد در روابط خود با یکدیگر به جای توافق، به زور متوسل شوند.
نکته‌ی حائز اهمیت در این رابطه این است که تا آنجایی که تأمین منافع عمومی از طریق اجرای قوانین مدنی امکان‌پذیر باشد، دولت نمی‌تواند از امتیازات و قوانین ویژه استفاده نماید. پس دولت تنها زمانی می‌تواند از امتیازاتِ حقوق عمومی بهره‌مند شود که تأمینِ مقتضیاتِ منافعِ عمومی به گونه‌ی دیگر ممکن و میسر نباشد.
در هر حال، عدالت حکم می‌کند که، اولا هرجا که اختیارات یا امتیازاتی برای اداره شناخته می‌شود، در مقابل برای جبران خسارت وارد شده به افراد نیز راهی اندیشیده شود. و ثانیا، مفهوم مقتضیات منافع عمومی که در حقیقت مجوزی برای استفاده از امتیازات قدرت عمومی است، به طور کامل روشن شود و حدود و جوانب آن معین گردد تا دولت به این بهانه نتواند به تضییع حقوق اشخاص بپردازد.
ویژگی‌های حقوق اداری
حقوق اداری مدون نیست
حقوق اداری ایران، قانون واحدی ندارد که در تمام اصول و احکام مسائل اداری مانند قانون اساسی، قانون مدنی، قانون تجارت و …، در یک‌جا تدوین و گردآوری شده باشد. و برای آن دو علت وجود دارد، یکی اینکه وظایف و مشاغل اداری متنوع و گسترده است و این موضوع در عمل، اقتضا می‌کند که برای جوابگویی به نیازهای مختلف زندگی اداری و عمومی، قوانین مختلفی وضع شود. همچنین تغییرات و تحولاتی که همواره سازمان‌ها با آن مواجه‌اند، نه تنها در کشور ما بلکه در سایر کشورها نیز تدوین قواعد و احکام حقوق اداری را به صورت قانون واحد و جامع غیرممکن کرده است. اکنون، حقوق اداری در کشور ما مانند اکثر کشورها، به صورت قوانین، آیین‌نامه‌ها و بخشنامه‌ها و در برخی موارد به صورت عرف و رویه‌ی اداری است که ابهامات و تناقضات موجود در آنها، مطالعه و مراجعه به آنها را دشوار ساخته است.
حقوق اداری رشته‌ی جوانی است
به این معنا که در کشور ما، مفهوم حقوق اداری یک امر کاملا تازه است و این مفهوم در جامعه‌ی ما با گسترش تفکر دموکراسی و لزوم رعایت حقوق مردم از جانب کارگزاران دولتی شکل گرفت. از این رو، حقوق اداری در ایران و سایر کشورهای جهان، نیاز به تلاش فراوان پژوهشگران و حقوقدانان دارد تا چهره‌ای را که شایسته و بایسته‌ی آن است، به دست آورد.
اکثر مطالب این نوشته برگرفته از کتاب «حقوق اداری» به قلم استاد بی‌بدیل حقوق اداری، دکتر منوچهر طباطبائی موتمنی است.
